Stellungnahme zum Referentenentwurf vom 18.03.2008 für ein Gesetz zur Änderung des Telekommunikationsgesetzes | DVTM
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Stellungnahme zum Referentenentwurf vom 18.03.2008 für ein Gesetz zur Änderung des Telekommunikationsgesetzes

I. Vorbemerkung

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi) hat am 31.03.2008 einen Referenten-entwurf für ein Gesetz zur Änderung des Telekommunikationsgesetzes zur Kommentierung veröffentlicht. Der Gesetzesentwurf beinhaltet u.a. erneut Änderungen der verbraucherschützenden Vorschriften für Mehrwertdienste, insbesondere der (0)180-Dienste.

Seit Inkrafttreten des Gesetzes zur Bekämpfung des Missbrauchs von 0190er- / 0900er-Mehrwertdiensterufnummern im Jahre 2004, sieht sich die Mehrwertdienstebranche immer neuer Gesetzesvorhaben und verstärkt unsachlich geführter Diskussionen zur Regelkonformität der Dienste ausgesetzt. Teilweise werden Diskussionen öffentlich als mehrwertdienstespezifisch  angestoßen, die eigentlich unabhängig von telekommunikationsrechtlichen Regelungen geführt werden müssten. Dies gilt beispielsweise für die Frage, inwieweit es sachgerecht ist, dass Einrichtungen mit „besonderer öffentlicher Bedeutung“ wie Behörden, Krankenhäuser etc. kostenpflichtige Hotlines schalten. Gleiches gilt für die Diskussion über die Höhe der Anrufertarife der von Versandhandelsunternehmen, Fernsehsendern, Rundfunkanstalten etc. eingesetzten Mehrwertdiensterufnummern. Obwohl die Telekommunikationsunternehmen in all diesen Fällen lediglich als Dienstleister fungieren und Ihren Kunden eine Vielzahl unterschiedlichster Produkte (0800 / 0137 / 0180 etc.) zur Gestaltung ihrer Kommunikation nach Außen und Innen zur Verfügung stellen, werden nicht diese Unternehmen, sondern die Telekommunikationsunternehmen vom Gesetzgeber in die Pflicht genommen. Auch die Warteschleifen-Problematik wird ebenso wie die Diskussion zur Unterbindung unverlangter Werbeanrufe zu Lasten der Telekommunikations- und Mehrwertdiensteanbieter geführt, obwohl die Entscheidung über den Einsatz einer Warteschleife und deren Gestaltung ebenfalls nicht von den Telekommunikationsunternehmen, sondern ihren Kunden getroffen werden.

Da die Diskussionen regelmäßig in gesetzlichen Verpflichtungen für die Telekommunikations- und Mehrwertdiensteanbieter enden, möchten wir an dieser Stelle noch einmal ausdrücklich klarstellen, dass die Entscheidung darüber, auf welche Art (per Telefon oder Internet / Auswahl der Rufnummer / kostenfrei oder kostengünstig etc) und zu welchen Konditionen (mit oder ohne Warteschleife, mit kostenfreier oder kostenpflichtiger Warteschleife etc.) Unternehmen den Kontakt zu ihren Kunden suchen, allein den Unternehmen, nicht den Telekomunikations-Anbietern obliegt. Deren Aufgabe besteht vielmehr darin, die unterschiedlichsten Produkte für Ihre Kunden zur Verfügung zu stellen.

 

II. Zu den Vorschriften im Einzelnen

1. Zu § 3 Nr. 10a – Begriff und (0)180-Dienstedefinition

Die Vorschrift des § 3 Nr. 10a ändert Bezeichnung und Definition des heutigen „Geteilte-Kosten-Dienstes“ wie folgt: „Feste-Kosten-Dienste“ Dienste, insbesondere des Rufnummernbereichs (0)180, die bundesweit zu einem einheitlichen Entgelt von höchstens 0,14 Euro pro Minute oder von 0,20 Euro pro Anruf aus den Festnetzen und von 0,28 Euro pro Minute oder von 0,40 Euro pro Anruf aus den Mobilfunknetzen zu erreichen sind.“

 

1.1 Bezeichnung

Die Anhörung der Bundesnetzagentur hat gezeigt, dass der Begriff „Geteilte-Kosten-Dienste“ in der Vergangenheit teilweise zu Missverständnissen bei den Verbrauchern geführt und eine vermeidbare Diskussion über die Regelkonformität des Dienstes als solchen angestoßen hat, so dass der FST eine Änderung der Dienstebezeichnung grundsätzlich unterstützt. Die neu gewählte Bezeichnung „Feste-Kosten-Dienste“ erscheint allerdings ebenfalls kritisch, weil nicht die Dienste, sondern Rufnummernteilbereiche, in denen die Dienste realisiert werden, „feste Kosten“ haben.  Im Offline-Billing kann ein „Feste-Kosten-Dienst“ bereits deshalb nicht realisiert werden, weil die Tarifhoheit nicht beim Teilnehmernetzbetreiber, sondern beim jeweiligen Dienstenabieter liegt. Charakteristisch für die in § 3 Nr. 10a beschriebenen Dienste ist deren festgelegte Preisober-grenze. Seitens des FST wird deshalb als alternative Bezeichnung „Dienste mit geregelten Preisobergrenzen“ vorgeschlagen.

 

1.2 Dienstedefinition

1.2.1 Preisobergrenzen

Der FST unterstützt die Einführung gesetzlicher Preisobergrenzen für „Feste-Kosten-Dienste“, weil die Preisgrenzen Rechtssicherheit für alle Marktbeteiligten, d.h. Verbraucher und Anbieter schaffen und gleichzeitig zurzeit die einzige praktikable Möglichkeit darstellen, kurzfristig angemessene Anruferpreise für Anrufe aus den Mobilfunknetzen zu erhalten. Die Einbeziehung des Mobilfunks und die Begrenzung der Endkundenpreise für Anrufe aus dem Mobilfunk wird hierbei als verbraucherpolitisch notwenig ausdrücklich begrüßt.

Als erörterungsbedürftig erachtet der FST allerdings die Höhe der vorgeschlagenen Preisober-grenzen für den Mobilfunk. Der Gesetzesentwurf lässt offen, welche Überlegungen der Preisbildung bzw. der Differenz der Preisobergrenzen Festnetz / Mobilfunknetz zu Grunde liegen. Mangels nachvollziehbarer Begründung ist zu befürchten, dass die Bundesnetzagentur die Mobilfunkpreise schlicht mit einem Preisaufschlag in Höhe des Faktors 2 gegenüber den Festnetzpreisen versehen wird. Eine derartige Vorgehensweise lehnt der FST ab. Aus Sicht des FST bedarf es der Darlegung des der Preisobergrenze zugrunde gelegten Maßstabs durch den Gesetzgeber einerseits und darüber hinaus konkreter Vorgaben zur Bestimmung des jeweiligen Verhältnisses Festnetz- / Mobilfunkpreis im konkreten Rufnummernteilbereich für die Bundesnetzagentur. Die Preisobergrenze für den Mobilfunk sollte sich nach Auffassung des FST grundsätzlich am Festnetzgrundpreis orientieren und den Mobilfunkern einen zusätzlichen (ggf. variablen) Aufschlag, beispielsweise in Höhe der Terminierungsentgelte gewähren.

Der derzeitige Regelungsentwurf birgt die Gefahr, dass die Veränderung der Anruferpreise bei Anrufen aus den Mobilfunknetzen im Zusammenschaltungsverhältnis mit den Diensteanbietern dazu führt, dass die Mobilfunknetzbetreiber die Entgelte in beliebiger Weise –  zur Erhaltung der eigenen Marge – anpassen. Aus Sicht des FST muss deshalb sichergestellt werden, dass die erforderliche Preisobergrenze im Mobilfunk den Interessen der Diensteanbieter und Festnetzbetreiber nicht zuwider läuft und sich auch tatsächlich im Mobilfunk auswirkt. Dies ist entweder durch die Gesetzesdefinition und die Darlegung der Maßstäbe zur Preisobergrenze oder aber durch andere geeignete Mechanismen sicher zu stellen.

Ferner regen wir an, die definierten Preisobergrenzen in Form von Nettopreisen festzulegen, um zu verhindern, dass sich evtl. weitere Erhöhungen der Mehrwertsteuer als Verbrauchssteuer nicht erneut zu Lasten der Anbieter auswirken.

 

1.2.2 Offline Billing

Der Gesetzesbegründung ist zu entnehmen, dass die Dienstedefinition keine Festlegung der Abrechnungsart enthält und insofern auch die Möglichkeit besteht, eine oder mehrere Nummernteilbereiche im sog. Offline Billing zu öffnen, um auch im (0)180-Nummernbereich die Realisierung kostenfreier Warteschleifen zu ermöglichen. Der FST unterstützt die Realisierung des Offline-Billings in zusätzlichen neu bereit zu stellenden (0)180er-Teilbereichen. Die Festlegung des Abrechnungsverfahrens muss hierbei allerdings weiterhin den Marktbeteiligten überlassen bleiben. Die Bestimmung eines Abrechnungsverfahrens liegt nicht im Zuständig-keitsbereich der Bundesnetzagentur. Wir bitten dies in der Gesetzesbegründung richtig zu stellen.

 

1.2.3 Bestandsschutz bestehender Geschäftsmodelle

Begrüßen würden wir zudem einen klarstellenden Hinweis in der Begründung dahingehend, dass Bestandsschutz für die heute in den Teilbereichen (0)180 1 bis 5 im Online-Billing realisierten Dienste garantiert wird.

Der FST hält die vorgeschlagene Änderung der Dienstedefinition nur für tragfähig, wenn der Zusammenhang zwischen der neuen Dienstedefinition und den historisch gewachsenen Strukturen einerseits und den Ergebnissen des seitens der Bundesnetzagentur durchgeführten Anhörungsverfahrens andererseits in der Begründung ausdrücklich ergänzend aufgenommen werden. Der FST geht aufgrund der Gesetzesbegründung und der am 19.03.2008 seitens der Bundesnetzagentur veröffentlichten Ergebnisse des Anhörungsverfahrens zur „Strukturierung und Ausgestaltung des Nummernbereichs (0)180“ davon aus, dass die vorgeschlagene Gesetzesänderung der Umsetzung der im Rahmen der Anhörung gewonnenen Erkenntnisse dienen soll. Ohne entsprechende Kohärenz erscheint der Fortbestand der heutigen Geschäftsmodelle durch die Dienstedefinition nicht hinreichend gewährleistet und eine erneute Diskussion über die Regelkonformität von Diensten und die Regelungsbefugnisse der Bundesnetzagentur vorprogrammiert. Dies kann vom Gesetzgeber nicht gewollt sein.

 

1.2.4 Zu klärende Aspekte

Der Referentenentwurf wirft aus Sicht des FST Fragen, insbesondere im Zusammenhang mit der konkreten Umsetzung des Gesetzes auf, die zur Rechts- und Planungssicherheit möglichst bereits im Verlaufe des Gesetzgebungsverfahrens erörtert und (soweit möglich) im Gesetz klarstellend geregelt werden sollten. Im Einzelnen handelt sich um:

·         Abgrenzung „Feste-Kosten-Dienste“ -  „Premium Dienste“

·         Erforderliche Verfahrensschritte auf Seiten der Bundesnetzagentur zur Beibehaltung der heutigen (0)180-Nummernteilbereiche

·         Erforderliche Verfahrensschritte auf Seiten der Bundesnetzagentur zur Öffnung eines neuen (0)180er-Nummernteilbereichs

·         Einbeziehung des Mobilfunks im Zusammenhang mit der Realisierung kostenfreier Warteschleifen für Anrufe aus den Mobilfunknetzen in dem vorgesehenen neuen
(0)180-Nummernteilbereich im Offline-Billing

Darüber hinaus sollte ausdrücklich klargestellt werden, dass die inhaltliche Ausgestaltung der jeweiligen Rufnummernteilbereiche und die Wahlmöglichkeit der Unternehmen, welche Rufnummer (0180, 0900, 0800 etc.) sie als Kommunikationskanal einsetzen bzw. welchen Rufnummernteilbereich 0180-5) sie nutzen, ausschließlich den Unternehmen selbst obliegt.

 

2.   Zu § 66a – Preisangabeverpflichtung

Das BMWi schlägt vor § 66a um einen Satz 8 zu erweitern, der bestimmt, dass derjenige, der einen Festen-Kosten-Dienst anbietet oder dafür wirbt, künftig (anders als bisher) den konkreten Preis für Anrufe aus den Mobilfunknetzen anzugeben hat, wenn die Kosten für den Anruf aus dem Mobilfunknetzen nicht denen aus dem Festnetzen entsprechen.

Die Vorschriften der §§ 3 Nr. 10a, 66a und § 67 Abs. 2 TKG bilden eine Einheit und sind im Zusammenhang zu betrachten. Unter der Annahme, dass § 3 Nr. 10a und § 67 Abs. 2 unverändert übernommen werden, ist die Erweiterung der Preisangabepflicht auf den konkreten Mobilfunkpreis folgerichtig, verbraucherpolitisch sinnvoll und von den Diensteanbietern nach erfolgter Preisfest-setzung durch die Bundesnetzagentur umsetzbar. Sie wird insofern vom FST unterstützt. Sollten allerdings die Dienstedefinition oder § 67 Abs. 2 im Verlaufe des Gesetzgebungsverfahrens verändert werden, muss auch die Vorschrift des § 66a überprüft und entsprechend angepasst werden.

 

3.   Zu § 67 Abs. 2 – Preissetzungsbefugnis der Bundesnetzagentur

Der Regelungsentwurf des § 67 Abs. 2 beinhaltet folgende Neuerungen:

·       Änderung der Bezeichnung Geteilte-Kosten-Dienste in Feste-Kosten-Dienste (Satz 1)

·       Erweiterung der Preissetzungsbefugnis der Bundesnetzagentur für Feste-Kosten-Dienste auf Anrufe aus den Mobilfunknetzen, die online-tarifiert sind (Satz 2)

·       „Ziel der Wahrung der Nutzer, insbesondere der Verbraucherinteressen auf dem Gebiet der Telekommunikation“ als weiteres Kriterium zur Preisfestsetzung (Satz 3)

Der FST stimmt der Änderung der Bezeichnung des Dienstes (Satz 1) und der Erweiterung der Preissetzungsbefugnis der Bundesnetzagentur auf online-tarifierte Anrufe aus den Mobilfunk-netzen (Satz 2) als folgerichtig zu. Grundlegenden Diskussionsbedarf sieht der FST allerdings im Zusammenhang mit der der Bundesnetzagentur eingeräumten erweiterten Preissetzungsbefugnis in § 67 Abs. 2 Satz 3. Den zur Diskussion gestellten Regelungsvorschlag lehnt der FST aus folgenden Gründen strikt ab:

·       Der Vorschlag beinhaltet durch die Aufnahme eines weiteren Kriteriums zur Preisfindung im Ergebnis eine unzulässige Ermächtigung der Bundesnetzagentur zur Regulierung der Endkundenpreise i.S.d. §§ 27 ff TKG.

·       Das konkret gewählte Kriterium „Wahrung der Nutzer, insbesondere der Verbraucherinteressen auf dem Gebiet der Telekommunikation“ ist zur Preisfindung und –festsetzung absolut ungeeignet. da es sich um ein beliebig interpretierbares Kriterium, ohne jegliche Orientierungsmaßstäbe, handelt.  

·       Darüber hinaus wird der Vorschlag auch deshalb abgelehnt, weil er sich über die (0)180er-dienste hinaus auf alle anderen im Online-BiIling abgerechneten Rufnummernbereiche nachteilig auswirkt.

Der FST teilt die seitens des Gesetzgebers in der Begründung vertretene Auffassung, dass die Vorschrift lediglich eine Maßnahme zur Strukturierung des Nummernraums darstelle und auch nach ihrer Änderung keine Entgeltregulierung im Sinne der §§ 27ff TKG ermögliche, weil die Höhe des Entgelts nicht für eine bestimmte Leistung festgelegt werde, nicht. Diese Argumentation verkennt, dass § 67 Abs. 2 TKG weder eine Maßnahme zur Entgeltregulierung noch zur Strukturierung des Nummernraums darstellt.

Die Vorschrift des § 67 Abs. 2 TKG wurde geschaffen, um den werbetreibenden Diensteanbietern die in §§ 66a und 66b TKG zur Schaffung von Preistransparenz für den Endkunden vorgesehene Preisangabe und Preisansage praktisch zu ermöglichen. Ursprünglich war in der Entwurfsfassung der §§ 66a und b TKG vorgesehen, die werbetreibenden Diensteanbieter zur Angabe einer „Von-bis-Preisspanne“ zu verpflichten. Deren Ermittlung hätte sich aufgrund der Vielzahl von Anschlussanbietern für den Diensteanbieter als schwierig bis unmöglich erwiesen. Gleichzeitig wäre die Angabe einer „Von-bis-Preisspanne“ aufgrund der unterschiedlich hohen Festnetz- und Mobilfunk-Anrufertarife dem Ziel des TKG, Preistransparenz für den Endkunden zu schaffen, zuwider gelaufen. Die Branche hat deshalb nach einer besseren Möglichkeit zur Gewährleistung von Preistransparenz im Rahmen der §§ 66a und 66b TKG gesucht und sich nach schwierigen, aber konstruktiven Verhandlungen auf die Angabe eines von der Bundesnetzagentur festzusetzenden, am heutigen Marktpreis orientierten, „Referenzpreises“ für das Festnetz geeinigt. Dieser Vorschlag wurde dem Gesetzgeber unterbreitet und ist dann von diesem in den Vorschriften der §§ 66a und b, 67 Abs. 2 TKG umgesetzt worden.

Der FST sieht zumindest festnetzseitig auch keinen Bedarf für die Regelung. Die Märkte der in     § 67 Abs. 2 Satz 1 TKG genannten Dienste (Premium Dienste, Massenverkehrsdienste  etc) sind gekennzeichnet durch einen intensiven und tragfähigen Wettbewerb zwischen den Netzbetreibern und ihren jeweiligen Dienstekunden (Rufnummerninhaber) einerseits und den Dienstekunden (Rufnummerninhabern) untereinander anderseits. In all diesen Märkten haben sich im Wettbewerb „Marktpreise“ etabliert, die von der Bundesnetzagentur entsprechend der heutigen Regelung des § 67 Abs. 2 zur Sicherung der Preistransparenz festgesetzt werden können. Einer weitergehenden Befugnis der Bundesnetzagentur bedarf es festnetzseitig insoweit nicht.

Grundsätzlich anders stellt sich u.E. allerdings die Ausgangslage im Mobilfunk dar. Im Mobilfunk bedarf es aus verbraucherpolitischen und wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten anderer Preissetzungsinstrumente und -maßstäbe als im Festnetz. Die Gründe im Einzelnen hierfür sind vielfältig. Die Mobilfunker realisieren eigene Abrechnungsverfahren, die ihnen eine Umsetzung der Verbraucherschutzvorschriften teilweise nach eigenen Angaben grundsätzlich unmöglich machen. Die mit der Gesetzesänderung aus Verbraucherschutzgesichtspunkten u.a. angestrebte Möglichkeit zur Realisierung kostenfreier Warteschleifen in einem offline gebillten (0)180-Nummernteilbereich beispielsweise, lässt sich im Mobilfunk zurzeit offenbar nicht ohne Weiteres realisieren. Hinzu kommt die Oligopolstellung der Mobilfunknetzbetreiber, die ihnen ermöglicht, Anruferpreise im Mobilfunk zu etablieren, die anderen Maßstäben unterworfen sind, als die Festnetzpreise. Aus Sicht des FST muss deshalb eine gesonderte, mobilfunkspezifische Betrachtung zur Umsetzung der angestrebten verbraucherpolitischen Maßnahmen erfolgen, die in ihren Auswirkungen auf den Mobilfunk beschränkt bleiben muss und nicht zu weiteren Nachteilen für die im Festnetz erbrachten Dienste führen darf.

 

4. Zu § 149 Abs. 1 Nr. 13a – Bußgeldvorschriften

Der FST erachtet die vorgeschlagene Neufassung für folgerichtig und gerechtfertigt.

 

5. Zu Artikel 3 – Inkrafttreten

Artikel 3 sieht vor, dass das Gesetz am Tag nach seiner Verkündung in Kraft tritt. Aus Sicht des FST bedarf es in jedem Fall einer Übergangsregelung, zur technischem Implementierung der sich ergebenden neuen Verpflichtungen und zur Anpassung der Werbung an die geänderten Erfordernisse.

 

III. Zusammenfassung

Der FST begrüßt die Zielrichtung des Referentenentwurfs, insbesondere die Einbeziehung des Mobilfunks, sieht allerdings Erörterungs- und Konkretisierungsbedarf im Zusammenhang mit der Preisobergrenze für den Mobilfunk und die hierdurch erforderliche erweiterte Preissetzungsbefugnis der Bundesnetzagentur. Es gilt, eine Lösung zu finden, deren Auswirkungen auf den jeweiligen  Problemkreis und dessen Verursacher beschränkt bleiben. Eine Einschränkung im Festnetzbereich aufgrund mobilfunkspezifischer Problemstellungen lehnt der FST strikt ab.

Der FST hält die Gewährleistung folgender Aspekte durch das Gesetzesvorhaben für unerlässlich:

1.       Garantierter Vertrauens- und Bestandsschutz für alle heutigen im Online-Billing realisierten 0180er-Geschäftsmodelle in den Rufnummernteilbereichen (0)180 1 bis 5

2.       Ermöglichung der Einführung weiterer (0)180er-Rufnummernteilbereichs im Online- und Offline-Billing

3.       Beschränkung des Anwendungsbereichs der Neuregelungen auf den Nummernbereich, für den sie geschaffen wurden, den (0)180er-Rufnummernbereich

4.       Die aus verbraucher- und wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkte  notwendige Einbeziehung des Mobilfunks darf nicht zu einer Verschlechterung der Bedingungen für das Festnetz führen und muss gewährleisten, dass sich die mit ihr verbundene Senkung der Anruferpreise im Mobilfunk nicht nachteilig auf die Konditionen der Diensteanbieter im Innenverhältnis auswirkt.

 



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