Stellungnahme: ERG Consulting Document on Regulatory Principles of IP-IC/NGN Core ERG (08)25rev1 | DVTM
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Stellungnahme: ERG Consulting Document on Regulatory Principles of IP-IC/NGN Core ERG (08)25rev1

Der Freiwillige Selbstkontrolle Telefonmehrwertdienste e.V. (FST) vertritt auf dem deutschen Markt tätige Anbieter von Telefonmehrwertdiensten (Netzbetreiber, Serviceprovider, Diensteanbieter u.a.), die sich zum Ziel gesetzt haben, durch Formulierung und Einhaltung freiwilliger Verhaltensregeln im Bereich der Mehrwertdienste (MWD) einen fairen Ausgleich zwischen den Interessen der Verbraucher und denen der Unternehmen zu schaffen. Der Zweck des Verbandes besteht in der Organisation einer freiwilligen Selbstkontrolle. Der FST fördert die Befolgung des 1997 erstellten und seither regelmäßig fortgeschriebenen Verhaltenskodex „Freiwillige Selbstkontrolle Telefonmehrwertdienste“ durch seine Mitglieder und durch Außenstehende.

Die Kommentierung des ERG-Konsultationspapiers durch den FST konzentriert sich insofern auf spezifische Aspekte in Zusammenhang mit der Erbringung von Auskunfts- und Mehrwertdiensten bei der Einführung des Next Generation Networks (NGN).

 

1. Allgemeine Ausführungen

Bevor wir zu den einzelnen Aspekten Stellung nehmen, möchten wir ganz grundlegend zur Problematik der Migration von Mehrwertdiensten in ein NGN auf die Ausführungen der JUCONOMY Consulting AG im „Gutachten zu den technischen und regulatorischen Aspekten von NGN / Voice over IP (VoIP) im Zusammenhang mit der Erbringung von Mehrwertdiensten“ (vgl. Anlage) verweisen, das von den Verbänden FST e.V. und VATM e.V. in Auftrag gegeben wurde.

Das Gutachten steht ergänzend als PDF-Datei auf unserer Homepage unter www.fst-ev.org zum Download bereit.Die Verfasser des Gutachtens kommen zu dem Ergebnis, dass den Auskunfts- und Mehrwertdienste-Anbietern ohne verbindliche Vorgaben technischer und rechtlicher Rahmenbedingungen in Bezug auf die Erbringung von Mehrwertdiensten im NGN eine erhebliche Wettbewerbsbehinderung unter Verstoß gegen die Regulierungsziele des TKG und des europäischen Rechtsrahmens sowie ein signifikanter Rückfall hinter den heute im PSTN erreichten Standard bei der Quality of Service (QoS), im Wettbewerb und Verbraucherschutz droht (vgl. S. 3 des Gutachtens). Sie sehen insofern Handlungsbedarf sowohl für die nationale Regulierungsbehörde als auch den nationalen Gesetzgeber.

 

2. Notwendigkeit der Einbeziehung der spezifischen Anforderungen der Auskunfts- und Mehrwertdienste

Die bislang vorgenommenen Überlegungen und getroffenen Feststellungen zu regulatorischen und wettbewerblichen Auswirkungen der Entwicklung hin zu NGN betreffen sowohl auf nationaler als auch europäischer Ebene ausdrücklich nicht die Anforderungen zur Erbringung von Mehrwertdiensten in einem IP-Umfeld. Fragen zur Behandlung von Auskunfts- und Mehrwertdiensten in einem NGN wurden in der Betrachtung bislang ausdrücklich ausgeklammert.

Die Bundesnetzagentur ist dem Anliegen auf Einbeziehung der Branche in den nationalen Diskussionsprozess bisher nach Ansicht der Branche nur unzureichend nachgekommen, so dass es sinnvoll erscheint, die Belange der Auskunfts- und Mehrwertdienste-Anbieter im Rahmen der ERG-Konsultation vorzutragen und um eine Berücksichtigung auf europäischer Ebene zu ersuchen.

Der FST sieht in der Nichteinbeziehung in den Diskussionsprozess eine erhebliche Gefährdung für das Marktsegment der Mehrwertdienste. Insbesondere Aspekte der Erreichbarkeit und Abrechenbarkeit von Diensten sowie die Anforderungen an die Erbringung von Auskunftsdiensten und der QoS sind bereits bei der Architektur und Planung eines NGN mit zu berücksichtigt. Nur bei rechtzeitiger Berücksichtigung lässt sich verhindern, dass es zu einer vollständigen Verdrängung der Auskunfts- und Mehrwertdienste als „telekommunikations-gestützte Dienste“ vom Telekommunikationsmarkt kommt. Auskunfts- und Mehrwertdienste werden in der Bundesrepublik Deutschland im PSTN/ISDN gegenüber dem Endkunden gegenwärtig als sog. „telekommunikationsgestützte Dienste“ (vgl. § 3 Nr. 25 TKG), d.h. „Dienste, die keinen räumlich und zeitlich trennbaren Leistungsfluss auslösen, sondern bei denen die Inhaltsleistung noch während der Telekommunikationsverbindung erfüllt wird“, gemeinsam mit der Telekommunikationsleistung über die Telefonrechnung abgerechnet.

Konkret bedeutet dies, dass Auskunfts- und Mehrwertdienste im PSTN durch die jeweiligen Teilnehmernetzbetreiber des Anrufers fakturiert werden und das fakturierte Entgelt hierbei auch die Vergütung des Auskunfts- und Mehrwertdienste-Anbieters umfasst.

Der essentielle Vorteil dieser Regelung für den Endkunden liegt in der einheitlichen Rechnungstellung durch seinen Teilnehmernetzbetreiber. Sie verhindert, dass der Endkunde für ein Telefonat bzw. eine telefonisch in Anspruch genommene Dienstleistung mehrere Rechnungen erhält. Um diese aus Verbraucherschutzgesichtspunkten sinnvolle gesetzliche Besonderheit auch im NGN beibehalten zu können, bedarf es der frühzeitigen Schaffung entsprechender Rahmenbedingungen. Aus Sicht der Branche sollten die gegenwärtig zur Abrechnung von Mehrwertdiensten im PSTN/ISDN bestehenden Rahmenbedingungen grundsätzlich auch nach einer Migration in ein IP-Umfeld beibehalten und gewährleistet sein.

In einem zunehmend durch Flatrates bestimmten Telekommunikationsmarkt sollte es Ziel einer NGN-Migraton sein, qualitativ hochwertige und abrechenbare Dienste zu ermöglichen, u. a. um Telekommunikationsnetze langfristig finanzierbar und für Investoren attraktiv zu gestalten. Hierbei sind Mehrwertdienste ein unersetzbarer Baustein. Ohne eine frühzeitige Einbeziehung der Branche in den Diskussionsprozess und eine Umsetzung der spezifischen Belange droht den am Markt tätigen Unternehmen eine erhebliche Wettbewerbsbehinderung und dem Marktsegment als solchem ein signifikanter Rückfall hinter den heute im PSTN erreichten Standard bei der QoS, im Wettbewerb und Verbraucherschutz.

 

3. Beibehaltung der Any-to-Any-Kommunikation

Wesentlich für den Erfolg der Auskunfts- und Mehrwertdienste ist deren grundsätzlich aus allen Netzen gegebene registrierungsfreie Erreichbarkeit. Diese gegenwärtig im PSTN/ISDN aufgrund des nationalen Telekommunikationsrechts weitgehend gegebene Voraussetzung ist auch im Rahmen einer NGN-Migration zu wahren.

 

4. Bill & Keep als Abrechnungsregime für Telekommunikationsdienste im NGN kritisch

Ungleichgewicht zwischen den verschiedenen möglichen Partnern im NGN Bill & Keep erscheint als Abrechnungssystem für Telekommunikationsleistungen grundsätzlich nur geeignet, wenn die Anteile der einzelnen Telekommunikations-Anbieter, die an der Terminierung teilnehmen, gleich groß sind. Sobald ein Ungleichgewicht eintritt, weil beispielsweise einer der Partner qualifiziertere oder umfangreichere Leistungen anbietet, halten wir Bill & Keep als Abrechnungssystem für eher ungeeignet. Vor diesem Hintergrund erachten wir auch die Überlegungen zur Einführung von Bill & Keep als Abrechnungssystem auf der Vorleistungsebene für Sprachverbindungen im NGN grundsätzlich als kritisch. Hinzu kommt, dass Bill & Keep keine Anreize für die Unternehmen schafft, in den erforderlichen Netzausbau zu investieren und unterschiedliche Qualitätsklassen zu realisieren. Qualitätsdifferenzierungen (mit verschiedenen Preisklassen) sind, um den heute im PSTN herrschenden Qualitätsstandard zu erhalten, u. E. aber erforderlich. Bill & Keep bzw. Receiving Party Pays verschärft Problem unverlangter Werbeanrufe, gefährdet Verbraucherschutz und fördert Rechtsstreitigkeiten.

Hinzu kommt, dass die Einführung von Bill & Keep bzw. Receiving Party Pays als strukturelles Pendant auf der Endkundenseite das seit Jahren in Deutschland bestehende Problem unverlangter Werbeanrufe verschärfen würde. Während die Angerufenen zurzeit durch die Werbeanrufe „lediglich“ ohne finanzielle Folgen belästigt werden, hätten sie nach der Einführung von Receiving Party Pays neben der an sich schon unerwünschten Belästigung mit finanziellen Folgen durch den von ihnen nicht veranlassten Anruf zu kämpfen. Es käme vermehrt zu Rechtsstreitigkeiten, die weder im Interesse der seriösen Unternehmen noch der Verbraucher wären. Letztlich würden alle nationalen Bemühungen zur Eindämmung der gesetzlich bereits heute verbotenen unverlangten Anrufe durch die Einführung von Receiving Party Pays auf der Endkundenebene zu Nichte gemacht. Der Argumentation im Konsultationspapier, wonach der Angerufene lediglich aufzulegen brauche, vermögen wir insoweit nicht zu folgen.

Gleiches gilt hinsichtlich der Darlegung, dass ein erhöhtes Aufkommen unverlangter Anrufe nicht zu erwarten sei, weil die Reduzierung der Personalkosten das entscheidende Kriterium für die Anrufe sei. Entscheidendes Kriterium für unverlangte Anrufe ist u. E. die Hoffnung einer sich aus dem persönlichen Kontakt heraus ergebende Vertragsbeziehung. Dies gilt im Übrigen grundsätzlich auch für wettbewerbs-rechtlich zulässige Anrufe im Bereich des Telemarketings. Fehlende Akzeptanz der Verbraucher für Abrechnungssystem, das Angerufenen zur Zahlung verpflichtet. Gegen Bill & Keep bzw. Receiving Party Pays auf der Endkundenebene spricht des Weiteren, dass ein Abrechnungssystem, das sowohl den Anrufer als auch den Angerufenen zur Zahlung verpflichtet, den Deutschen fremd ist. Insbesondere vor dem Hintergrund der Missbrauchsdiskussion wird es schwierig sein, den Verbrauchern ein solches Abrechnungssystem als sinnvoll zu vermitteln.

Verwendung des Begriffs Receiving Party Pays unglücklich

Insgesamt erscheint es unglücklich, dies sei an dieser Stelle angemerkt, den Begriff Receiving Party Pays entgegen seinem Wortlaut für ein Abrechnungssystem zu verwenden, das den Anrufer und den Angerufenen zu gleichen Teilen zur Zahlung verpflichtet.

 

5. Bill & Keep als Abrechnungsregime für Mehrwertdienste ungeeignet

Bill & Keep schließt die Abrechnung von Auskunfts- und Mehrwertdiensten aus. Zur Abrechnung von Auskunfts- und Mehrwertdiensten ist Bill & Keep von vorneherein ungeeignet, weil die gemeinsam mit der Telekommunikationsdienstleistung erbrachte Mehrwertdienstleistung des Diensteanbieters im Vorleistungsverhältnis hierüber nicht abgerechnet werden kann. Eine finanzielle Inanspruchnahme des Angerufen scheidet ebenfalls aus, weil von der Inanspruchnahme des Auskunfts- und Mehrwertdienstes ausschließlich der Anrufer profitiert. Der FST schließt sich damit der Bewertung der von der Bundesnetzagentur berufenen Projektgruppe im Abschlussbericht vom 15.12.2006 ausdrücklich an und verweist darauf, dass es dringend der Erörterung der Abrechnungsproblematik vor der Einführung von NGN bedarf, um das Angebot von Auskunft- und Mehrwertdiensten nicht zu gefährden.

Eigenes Abrechnungssystem für Mehrwertdienste neben Bill & Keep nicht geeignet. Die Einführung eines gesonderten Abrechnungsregimes (neben Bill & Keep) für Mehrwertdienste, halten wir nicht für zweckdienlich, das Problem der Abrechenbarkeit und Erreichbarkeit zu lösen, weil von den Unternehmen zwei verschiedene Abrechnungssysteme mit doppelten Kosten vorzuhalten wären. Zunächst entstünden zusätzliche Implementierungskosten für das zweite, speziell für Auskunfts- und Mehrwertdienste einzurichtende Abrechnungssystem, später dann zusätzliche laufende Kosten für den erhöhten Aufwand für das Vorhaltung und die Kombination beider Abrechnungssysteme. Es ist davon aus, dass die Voraussetzungen zur Teilnahme an Bill & Keep zur Abrechnung von Auskunfts- und Mehrwertdiensten aufgrund des erhöhten Kostenaufwands nicht von allen Netzbetreibern geschaffen werden. Woraus sich einerseits das Problem ergibt, dass diejenigen, die sich daran beteiligen, Verkehre von denjenigen abrechnen müssten, die am Bill & Keep nicht teilnehmen. Andererseits entstünde die Gefahr, dass Auskunfts- und Mehrwertdienste nicht mehr netzübergreifend aus allen Netzen erreichbar wären, weil nicht alle Netzbetreiber eine Abrechung ermöglichten. Eine solche Entwicklung, würde dem Wesen der Auskunfts- und Mehrwertdienste, das gerade in der bundesweiten Erreichbarkeit über eine Rufnummer besteht, widersprechen.

 

6. „Second-Bill“ zur Abrechnung von Mehrwertdiensten grundsätzlich nicht geeignet

Gegenwärtig im Internet verwandte Bezahlsysteme wie beispielsweise die Kreditkartenzahlung, die Überweisung und das elektronische Abrechnungsverfahren, die neben der gesonderten Rechnungsstellung eine Registrierung der Nutzer erfordern, stellen aus unterschiedlichen Gründen keine Alternative zum gegenwärtigen Zugangs- und Abrechnungsregime dar. Zum einen genügen sie den regulatorischen Anforderungen nicht und zum anderen sind sie zur Abrechnung von Kleinbeträgen grundsätzlich nicht geeignet, weil sie zu aufwändig sind. Hinzu kommt, dass Auskunfts- und Mehrwertdienste mit Diensten im Internet nicht zu vergleichen sind.

 

7. Verbraucherschutzaspekte

Nicht unberücksichtigt bleiben vor der flächendeckenden Einführung von NGN dürfen auch Gesichtspunkte des Verbraucherschutzes. Es sollte zumindest sichergestellt werden, dass nationale technologieneutrale Verbraucherschutzvorschriften existieren, die das heutige Schutzniveau im PSTN auch in einem NGN gewährleisten. Die besonderen Anforderungen an den Verbraucherschutz bestehen u. E. bei der Identifizierung und der Authentifizierung der Teilnehmer sowie der Abrechnung von Diensten gegenüber Teilnehmen. Hinsichtlich der Details möchten wir auf die Ausführungen im Gutachten der JUCONOMY Consulting AG verweisen.

 

8. Migrationszeitraum

Eine erfolgreiche Migration der MWD in ein NGN setzt klare Rahmenbedingungen und einen zeitlich ausreichenden und sicher vorhersehbaren Übergangszeitraum für einen Parallelbetrieb von PSTN und NGN voraus. Aus heutiger Sicht sollte dieser mindestens 5 Jahre betragen.

 

9. Zusammenfassung

Der FST erachtet eine Auseinandersetzung mit den spezifischen Belangen der Auskunfts- und Mehrwertdienste bereits bei der Planung der NGN-Infrastrukturmaßnahmen für unerlässlich. Die Erreichbarkeit und Abrechenbarkeit von Mehrwertdiensten aus den Teilnehmernetzen hängt maßgeblich davon ab, ob der Verkehr erfasst und abgerechnet werden kann. Entscheidend für die Erreichbarkeit und Abrechenbarkeit ist die Infrastruktur des NGN. Für QoS und Verbraucherschutz gilt dies letztlich gleichermaßen.

Die gegenwärtig zur Abrechnung von Auskunfts- und Mehrwertdiensten im PSTN/ISDN bestehenden Rahmenbedingungen sollten nach Ansicht des FST auch nach einer Migration in ein IP-Umfeld gewährleistet werden. Wesentlich für den Erfolg der Auskunfts- und Mehrwertdienste ist deren grundsätzlich netzübergreifende und spontan registrierungsfreie Erreichbarkeit sowie deren einheitliche Rechnungstellung gegenüber dem Endkunden.

In Anbetracht des zwischenzeitlich seit Jahren laufenden Diskussionsprozesses bedarf es nunmehr schnellstmöglich einer ausdrücklichen Einbeziehung des Marktsegments der Auskunfts- und Mehrwertdienste, um der Branche die Möglichkeit zu geben, ihre spezifischen Belange einzubringen und Investitionen langfristig planen zu können.

 



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