Stellungnahme zu Fragenkatalog der Monopolkommission Festnetz | DVTM
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Stellungnahme zu Fragenkatalog der Monopolkommission Festnetz

Sondergutachten Telekommunikation gemäß § 121 Abs. 2 TKG

 

Wir danken für die Möglichkeit zur Stellungnahme im Rahmen der Vorbereitung des Sondergutachtens Telekommunikation der Monopolkommission.

Zu den aufgeworfenen Fragenstellungen nehmen wir im Nachgang gerne Stellung:

1. Stand des Wettbewerbs auf den Telekommunikationsmärkten

a) Wie schätzen Sie die aktuelle Wettbewerbssituation auf dem Endkundenmarkt für den Zugang zum Telefonnetz an festen Standorten und auf den wesentlichen Vorleistungsmärkten (TAL, Bitstrom) ein?

Der regulierte Zugang zur TAL und zu Bitstromprodukten ist und bleibt wesentliches Element des Wettbewerbs im Festnetzmarkt. Derzeit werden diese Produkte nur von der Telekom auf regulierter Basis angeboten. Ein Anbietermarkt von TAL-Produkten gibt es nicht, einziger Anbieter ist die Telekom.

Andere Netzbetreiber, insbesondere Kabelnetzbetreiber, bieten keine Vorleistungen auf freiwilliger Basis an. Netzbetreiber, wie beispielweise Telefonica und Vodafone ziehen sich aus dem Netzbetrieb und als Nachfrager aus dem TAL-Vorleistungsmarkt zurück und versorgen ihre Kunden über Bitstreamprodukte der Telekom. Dies läuft auf eine Verengung des Anbietermarktes von Bitstreamprodukten und des Vorleistungsangebots hinaus, auf welches die Wettbewerber ihre eigenen Endkundenprodukte aufbauen können.

Damit laufen die wesentlichen Vorleistungsmärkte TAL und Bitstrom auf ein Monopol zu, welches allenfalls noch in Zusammenschau mit den Kabel-Betreibern als Oligopol gesehen werden könnte, wobei letztere nicht reguliert werden. Es gilt daher, Anbieter mit beträchtlicher Marktmacht, welche die kritischen „bottlenecks“ kontrollieren, auch in Zukunft zu regulieren.

Fest steht, dass auch weiterhin die TAL das wichtigste Vorleistungsprodukt bleiben wird. Hinzu kommt, dass ein Glasfaserausbau in der Variante Fiber-to-the-Home („FTTH“) in Deutschland auf lange Zeit nicht absehbar ist. Auch hochbitratige Produkte werden mittels Vectoring-Technik weiterhin auf TAL-Basis realisiert.

b) Wie schätzen Sie den Wettbewerb auf dem Markt für TK-Dienstleistungen für Geschäftskunden ein?

Der deutsche TK-Geschäftskundenmarkt hat sich seit der Marktöffnung grundsätzlich sehr positiv entwickelt. Mehrere Unternehmen haben sich erfolgreich auf dem TK-Geschäftskundenmarkt für Großunternehmen etabliert, daneben versorgt eine große Zahl von Anbietern kleinere Geschäftskunden. Obwohl die Abhängigkeit der auf dem TK-Geschäftskundenmarkt aktiven Anbieter von der Telekom Deutschland GmbH über die Jahre gesunken ist, verfügt die Telekom weiterhin über eine marktbeherrschende Stellung.

c) Welche Rolle spielen sogenannte Over-the-Top-Player im Wettbewerb auf Telekommunikationsmärkten?

Die Over-the-Top-Player spielen eine entscheidende Rolle im Wettbewerb.

Dabei werden die klassischen TK-Märkte von mehreren Seiten und in mehreren Stufen regelrecht bedrängt.

 

1.    Über die Inhalte

Die OTTs nutzen die bestehenden TK-Netze für die Verbreitung ihrer Inhalte, zu denen exemplarisch insbesondere YouTube, Facebook, Twitter und iTunes gehören. Damit bieten die OTTs nicht nur hochattraktiven sondern auch stetig steigenden Content. Dessen Verbreitung über die TK-Netze erfolgt jedoch für die OTTs kostenfrei. Nur die nachfragenden Verbraucher zahlen im Rahmen ihrer Datentarife für die Nutzung der Netze.

 

2.    Über die Dienste

Mit neuen Diensten konkurrieren die OTTs zunehmend auch direkt mit dem klassischen Geschäft der TK-Anbieter. Besonders markant ist die Konkurrenz zum Kurznachrichtendienst SMS durch WhatsApp und zahlreiche andere Anbieter. Diese Dienste werden, wie die vorgenannten Inhalte-Angebote ebenfalls kostenfrei angeboten, nur der Verbraucher zahlt im Rahmen seines Datentarifs für die Netznutzung.

 

3.    Über konkurrierenden Netzausbau

Noch neu, aber aufgrund der Finanzkraft der OTTs mit erheblichem Potenzial, ist der konkurrierende Netzausbau, bspw. Googles Kabelverbindung durch den Pazifik, welche sich damit von den TK-Anbietern unabhängig machen.

Diese drei Aspekte führen dazu, dass die klassischen TK-Anbieter zunehmend in Bedrängnis geraten: ihnen brechen die Einnahmen aus der Sprachtelefonie, die ebenfalls über Skype und andere Dienste substituiert wird, weg, gleichzeitig steigen aber die Anforderungen an den Netzausbau. Dabei ist es meist auch keine Lösung eigene Inhalte anzubieten, da diese aufgrund der verbreiteten „Kostenlos-Mentalität“ nicht monetarisiert werden können.

Es ist oft unklar, inwieweit die OTTs Verpflichtungen nach dem TKG unterliegen (bzw. unterliegen sollten). Dies wird, je mehr sich OTT-Dienste zu Substituten für klassische Telekommunikationsdienstleistungen entwickeln, zunehmend zu einem Wettbewerbsproblem.

 

d) Da Wettbewerber der Deutschen Telekom AG weiterhin in einem hohen Maße auf Vorleistungsprodukte angewiesen sind, spielt die Frage der Bereitstellung der Vorleistungen für die Praxis eine große Rolle. Wie entwickelt sich aus Ihrer Sicht die Servicequalität bei der Bereitstellung von Vorleistungen durch die Deutsche Telekom?

Die Telekom Deutschland GmbH stellt derzeit Wettbewerbern durchaus hochwertige Vorleistungsprodukte zur Verfügung. Die Bundesnetzagentur sollte jedoch sehr sorgfältig darauf achten, dass dies auch im Zuge der IP-Migration der Telekom so bleibt und dass die Qualität derjenigen Vorleistungen, die die Telekom Wettbewerbern zugänglich macht, nicht hinter der Qualität der Leistungen zurückbleibt, welche die Telekom sich selbst einräumt. Aktuell ist zum Beispiel unklar, ob die Telekom im Zuge der IP-Migration sogenannte POTS-Karten zum Einsatz bringen wird. Diese Karten würden es der Telekom dem Vernehmen nach erlauben, bisherige PSTN-Anschlüsse ihrer Kunden an den neuen „Multi Service Access Nodes“ zu emulieren und damit den Austausch mancher Endgeräte überflüssig machen. Sollte dies zutreffen, sollte die Telekom die durch POTS-Karten eröffneten Möglichkeiten auch ihren Wettbewerbern zugänglich machen.

Gerade im Geschäftskundenbereich ist ferner von großer Bedeutung, dass Mietleitungen zügig und zu maßvollen Entgelten entstört werden. Der Service Level der Telekom bei der Entstörung von Mietleitungen ist im EU-Vergleich ausgesprochen niedrig (für die sogenannte „Express-Entstörung“ gilt ein Zeitfenster von bis zu acht Stunden, während in den meisten EU-Ländern vier Stunden oder weniger üblich sind). Die Telekom erklärt hierzu gern, dass kürzere Entstör-Fristen selbstverständlich höhere Entgelte nach sich ziehen würden. Dieser Zusammenhang erscheint aber nicht hinreichend belegt.

Zur Vermeidung von Wiederholungen verweisen wir zu den aufgetretenen Fehlern bei der Umstellung auf die Stellungnahme der Communication Services Tele2.

 

e) Ist der Wettbewerb auf dem Endkundenmarkt für Festnetztelefonie weiterhin auf die Möglichkeit der Nutzung von Call by Call und Preselection angewiesen?

Dies haben wir gerade entschieden bei der Diskussion um die EU-Märkteempfehlung bejaht. Auch nach Ablauf eines weiteren Jahres hat sich die grundlegende Ausgangssituation nicht geändert. Auch wenn für viele, besonders jüngere Nutzer Call by Call oder Preselection kein Begriff mehr ist, gibt es weiterhin große Bevölkerungsgruppen, insbesondere älterer Mitbürger oder Bürger mit Migrationshintergrund für die diese Auswahlmöglichkeit weiter von entscheidender Bedeutung ist. Gleichzeitig soll auch hier nochmals die Bedeutung von Call by Call und Preselection als Treiber des Wettbewerbs und Garant für angemessene Endverbraucherpreise der Deutschen Telekom betont werden. Gerade für Telefonate ins Ausland sind Call by Call und Preselection weiterhin unabdingbare Elemente des zwar liberalisierten TK-Marktes, der jedoch weiterhin vom Incumbent dominiert wird.

 

2. Regulierung der Telekommunikationsmärkte

a) Welche Änderungen der Regulierung des TK-Marktes in Deutschland erwarten Sie infolge der im Jahr 2014 revidierten Märkte-Empfehlung der Europäischen Kommission? Wann und wo rechnen Sie mit weiteren Deregulierungsschritten auf dem deutschen Markt?

Dankenswerterweise ist ja in der Diskussion um die EU-Märkte-Empfehlung nochmals deutlich darauf hingewiesen worden, dass es sich ausdrücklich nur um eine Empfehlung handelt, weshalb die Bundesnetzagentur die Verpflichtung zur Beibehaltung von Call by Call und Preselection aufrechterhalten hat. Dies ist auch für die kommenden Jahre erforderlich.

Die EU hält es auf Basis der 2014 geänderten Märkteempfehlung nicht mehr für nötig, den Endkundenmarkt für den Zugang zu Festnetzdienstleistungen sowie den Vorleistungsmarkt für die Zuführung von Telefonverkehr zu regulieren. Dies und die schon heute stark reduzierte Regulierungsintensität auf den Märkten 1 und 2 der alten Märkteempfehlung haben führen zu einer Verringerung der Wettbewerbsintensität auf den TK-Endkundenmärkten. Zu den besorgniserregenden Entwicklungen auf diesen Märkten zählen die folgenden:

 

  • Die Telekom ist derzeit nicht verpflichtet, den Weiterverkauf ihrer Endkundenanschlüsse durch Wettbewerber („Anschlussresale“) zu dulden. Sie unterliegt nur einer Selbstverpflichtung, Anschlussresale zu ermöglichen. Dem Vernehmen nach will die Telekom ihren Wettbewerbern jedoch den Weiterverkauf von Anschlüssen verbieten, sobald sie ihr Netz auf „All-IP“ umgestellt hat.
  • Die Telekom aggregiert derzeit große Teile des Verkehrs aus deutschen Mobilfunknetzen, der zur Terminierung an 0800-Rufnummern in den Netzen ihrer Festnetz-Zusammenschaltungspartner bestimmt ist. Die entsprechende Zuführungsleistung O.5 ist aktuell nicht reguliert.

Weder die technische Realisierung der Leistung noch die Zahl der durchlaufenen Netzelemente lässt Entgelte erwarten, die wesentlich von den regulierten Mobilfunk-Terminierungsentgelten abweichen würden. Tatsächlich liegen die aktuellen O.5-Entgelte aber um ein Vielfaches höher, nämlich bei aktuell 6,28 (Vodafone, T-Mobile) und 7,47 Cent (E-Plus, Telefónica O2). Hier besteht der Verdacht auf Preishöhenmißbrauch.

 

b) Bei der Regulierung des Bitstromzugangs schlägt die BNetzA vor, einige Regionalmärkte aus der Regulierung des Layer 3-Bistroms zu entlassen. Wie beurteilen Sie den Regionalisierungsansatz grundsätzlich? Ist das gewählte Konzept zur Abgrenzung regionaler Märkte für den Bitstromzugang aus Ihrer Sicht geeignet?

Auch wenn der Regionalisierungsansatz auf den ersten Blick logisch nachvollziehbar ist, übersieht er jedoch nach wie vor das unausgewogene Verhältnis zwischen dem Incumbent und den Wettbewerbern. Denn der Regionalisierungsansatz kann nicht verhindern, dass aufgrund der Finanzstärke des Incumbents über eine Quersubventionierung für eine gewisse Zeit auch mit Angeboten unter Einstandspreisen die Wettbewerber aus dem Markt gedrängt werden. Auch wenn dies kurzfristig für die Verbraucher in den freigegebenen Regionen willkommen wäre, würde dies doch mittelfristig zu eine die Wettbewerber verdrängenden Marktbereinigung mit nachfolgend wieder höheren Preisen führen.

Zwar können in den großen Ballungszentren Bitstrom-Vorleistungsprodukte oft auch bei anderen Anbietern eingekauft werden. Aber für den Geschäftskundenmarkt kommt es auf die flächendeckende Verfügbarkeit qualitativ hochwertiger Vorleistungsprodukte an. Denn Geschäftskunden verlangen meist die Anbindung einer größeren Anzahl von Standorten, von denen oft eine größere Zahl in wenig wettbewerbsintensiven kleineren Städten gelegen ist. Da sich ein Anschluss solcher Standorte durch eigene Infrastruktur nicht rentiert, können sie von Wettbewerbern nur auf der Basis flächendeckend verfügbarer und einheitlicher bepreister Vorleistungsprodukte des marktbeherrschenden Anbieters mit Telefon- und Datendiensten versorgt werden. Dies erscheint nicht kompatibel mit dem gewählten Regionalisierungsansatz.

Wenig überzeugend am Regulierungsansatz der Bundesnetzagentur, der kürzlich an die EU-Kommission notifiziert wurde, ist ferner die unsachgemäße Verquickung zweier grundverschiedener Vorleistungsmärkte. Nach den Vorstellungen der Bundesnetzagentur sollen bestimmte regionale Layer3-Bitstrom-Märkte aus der Regulierung entlassen werden, sobald die Telekom nachweist, dass auf diesen Märkten ein adäquates Layer2-Bitstromprodukt erhältlich ist. Auf diese Weise erhielte jedoch ein Nachfrager, für den eine Abnahme von Layer2-Bitstrom anstelle von Layer3-Bitstrom aufgrund seines Geschäftsmodells ausgeschlossen ist, „Steine statt Brot“. Es ist nicht ersichtlich, wie diese Strategie den Wettbewerb befördern sollte.

 

c) Sehen Sie die Notwendigkeit für eine regionale Marktabgrenzung auch auf anderen Märkten der Telekommunikation?

Nein

 

d) Kommentieren Sie die aus Ihrer Sicht wichtigsten Probleme der Entgeltregulierung.

Hier kann die Nichtanwendung der Empfehlung der Kommission durch die Bundesnetzagentur genannt werden, die Terminierungsentgelte auf Basis BU-zu berechnen.

Der insbesondere durch Flatrates beförderte starke Rückgang der Regulierung der Endkundenmärkte in den letzten Jahren hat die Tatsache verdrängt, dass weiterhin eine ernstzunehmende Gefahr von Preis-Kosten-Scheren besteht. Gerade der Einstieg in die regionalisierte Regulierung (Layer-3-Bitstrom) könnte neue Preis-Kosten-Scheren entstehen lassen.

 

3. Breitbandausbau

e) Um den Breitbandausbau in Deutschland und Europa voranzutreiben werden seitens der Incumbents Forderungen wie die nach einer vorzeitigen Aussetzung der Regulierung von Vorleistungen, nach höheren Vorleistungsentgelten oder nach einer Abkehr von der Kostenorientierung bei der Entgeltregulierung gestellt. Damit verbunden ist die Vorstellung, dass der Breitbandausbau in Deutschland und in Europa zunimmt, wenn sich die Ertragslage der ehemaligen Staatsunternehmen verbessert. Gibt es aus Ihrer Sicht einen solchen Zusammenhang?

Nein. Dort wo der Breitbandausbau lukrativ ist, erfolgt er auch. Dort, wo damit kein Geld verdient werden kann, ist er weder in den Unternehmen zu rechtfertigen noch wird er erfolgen. Die Diskussion um Entlassung aus der Regulierung oder gar eine stärkere Konsolidierung des Marktes, bis hin zur Re-Monopolisierung, ist insofern durchsichtig und nicht stichhaltig. Vielmehr führt nur der liberalisierte Markt mit einer Vielzahl von Wettbewerbern zu Innovationen und Ausbau des meist aufwendigen und kleinteiligen Breitbandausbaus.

 

f) Teilen Sie die Auffassung, dass virtuelle Zugangsprodukte in absehbarer Zeit den entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung als Vorleistungsprodukt für Breitbandanschlüsse zunehmend ersetzen werden?

Ja.

 

g) Der Glasfaserausbau liegt hinter den Erwartungen zurück. Welches sind die wesentlichen Probleme, die einem schnelleren Ausbau im Wege stehen?

Nachfrage und Angebot müssen zusammenkommen. Häufig fehlt es insbesondere auf Seiten der Verbraucher noch an der Bereitschaft für einen schnelleren Anschluss auch höhere Beiträge zu zahlen. Auch wenn der Wunsch zu größerer Bandbreite gerne geäußert wird, liegt meist doch kein zwingendes Bedürfnis vor. Der Bedarf an Bandbreite wird jedoch, so die einhellige Meinung aller Experten, steigen. Dies liegt an der zunehmenden Ausbreitung internetfähiger Geräte und der Nutzung mehrerer Geräte zur gleichen Zeit. Neue und zunehmende Angebote vom Musik-Streamen über Video-On-Demand-Angeboten wird den Bedarf an Bandbreite steigen lassen. Insofern ist der Breitbandausbau nicht Infrage zu stellen, auch wenn die Geschwindigkeit des Ausbaus vielleicht nicht den Erwartungen entspricht. Nicht übersehen werden darf, dass mit den Kabelanbietern und den Mobilfunkanbieter attraktive Alternativen bestehen. Hinzu kommt, dass die klassische Nutzung von Fernsehen, DVD, CDs, mp3 nicht über Nacht verschwindet, die Breitband-Angebote daher in einem gut entwickelten und weitestgehend gesättigten Marktumfeld bestehen müssen.

Dem schnelleren Ausbau stehen natürlich auch die Anforderungen an eine qualitative Verlegung entgegen. Innovative Verlege-Techniken werden aber auch hier weiter die Kosten drücken. Stärker genutzt werden sollte sicher die Kooperation beim Ausbau oder Renovieren von Straßen, der Reparatur von Kanälen oder Leitungen. Hier sollte generell zumindest die Verlegung von Leerrohren verpflichtend werden.

 

4. Vectoring

a) Wie sind die Erfahrungen mit der Umsetzung der Vectoring I-Entscheidung der BNetzA vom August 2013? Funktioniert das Wettbewerbsprinzip „Windhundrennen“? Hat es sich bewährt, dass die Deutsche Telekom die Vectoring-Liste führt? Wie ist der Ausbaustand bei Vectoring am KVz? Wie sind die Erfahrungen mit dem Vorleistungsprodukt „hochwertiger Bitstromzugang“?

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b) Seit Februar 2015 liegt der BNetzA der sogenannte Vectoring II-Antrag der Deutschen Telekom vor. Danach beansprucht die Telekom im Nahbereich der Hauptverteiler die exklusive Nutzung der Vectoring-Technologie. Im Gegenzug sollen zusätzlich knapp 6 Mio. Endkunden mit Übertragungsraten von bis zu 100 Mbit/s versorgt werden, die bisher nur mit maximal 50 Mbit/s versorgbar sind. Bitte nennen Sie die wichtigsten Argumente für und gegen die Genehmigung des Antrags.

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5. Europäische Initiativen

a) Die Europäische Kommission will weiterhin den Binnenmarkt für Telekommunikationsdienste vorangetreiben. Zudem wurde am 6. Mai die Digital Single Market Strategy veröffentlicht, die eine Reihe von Einzelinitiativen umfasst. Wie sind diese Vorhaben aus Sicht der TK-Branche zu beurteilen?

Die Initiative der EU Kommission begrüßen wir grundsätzlich. Für einen gemeinsamen Binnenmarkt bedarf es auch europaweiter Angebote und Dienste in einem Binnenmarkt für Telekommunikation. Dabei ist es grundsätzlich auch sinnvoll die Verbraucherschutz- und Datenschutz-Vorschriften zu vereinheitlichen und damit nicht nur für die Verbraucher ein einheitlich hohes Schutzniveau zu erreichen, sondern auch den Unternehmen einen einheitlichen Rechtsrahmen an die Hand zu geben.

Gleichzeitig darf jedoch nicht übersehen werden, dass die TK-Märkte in den Mitgliedsländern unterschiedlich gewachsen und strukturiert sind und jeweils individuelle Besonderheiten aufweisen. Insofern ist eine Vereinheitlichung behutsam anzugehen. Besonders ist darauf zu achten, dass es nicht über Umwege wieder zu einer Re-Monopolisierung kommt. Ein oligopolistischer Markt kann und darf nicht Zielsetzung sein. Dies würde den überaus lebendigen Wettbewerb, der gleichzeitig niedrige Endverbraucherpreise und Innovationen ermöglicht, und der der große Erfolg der letzten 20 Jahre Liberalisierung sind, gefährden. Insofern ist der bei der Märkte-Empfehlung eingeschlagene Weg richtig, sich nicht auf strikte Vorgaben zu versteifen, sondern den Handlungsspielraum der nationalen Regulierer aufrecht zu erhalten.

 

b) Netzneutralität: Wie beurteilen Sie das Vorhaben der Europäischen Kommission, Spezialdienste im Internet zukünftig zuzulassen?

Diese Fragestellung übersieht, dass bereits heute eine Vielzahl von Spezialdiensten angeboten wird. Was auch immer unter den Begriff Spezialdienste fallen soll, es ist auch heute unabdingbar, dass zeitkritische Dienste mit einer garantierten Verfügbarkeit nicht über das Best-Effort-Netz laufen, anderenfalls könnten sie nicht angeboten werden. Es ist nur konsequent, dies auch anzuerkennen und in einen rechtssicheren Rahmen zu lenken.

 



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